近年来，随着城市棚户区改造和城市更新的不断推进，在房屋征收补偿过程中，因房屋征收产生的纠纷和矛盾也越来越多。特别是对未经登记的无手续房屋征收，既要保障征收补偿的客观公正，又要防范征收实施过程中滋生腐败的风险。因此，对未经登记的无手续房屋征收补偿成为征收项目过程中遇到的重点和难点。本文将以北京市为例，针对征收实施过程中，对未经登记非住宅房屋分类情况、相关政策、处理原则及建议进行探讨。
分类情况
随着城市建设的加快，一些老旧厂房、低效产业逐渐退出，在征收过程中，一些问题逐渐显现。经调研和对近些年国有土地上非住宅征收评估工作的评判和数据分析，非住宅征收评估存在评估对象特殊情况多、划拨用地非住宅评估难，特别是未经登记的无手续房屋情况复杂等诸多问题。
国有土地上非住宅无手续房屋一般指土地性质是出让（划拨）的国有土地上建设的建筑物，因多种原因尚未办理产权登记，取得房屋所有权证的房屋。
根据土地及房屋登记相关办法，未经登记的无手续房屋与有证房屋最大的区别在于有无相关的权属申报资料，这是区分是否在房屋征收过程中是否合情合理取得补偿的最基本因素。结合未经登记的无手续房屋未办理权属登记存在的各种情况，按有无相关项目申报资料、规划两个维度分类，归纳常见未经登记的无手续房屋情况如下：
(一) 无相关申报资料的房屋
1、无资料，不符合规划
无权属文件，包括但不限于《国有土地使用证》、《不动产权证书》、《房地产权证》，无法取得不动产登记机构调取的不动产登记簿等不动产登记资料。
无任何规划资料，包括但不限于项目立项批复或核准文件、建设用地规划许可证、建设项目用地预审与选址意见书、建设项目规划条 件（土地储备供应）、“多规合一 ”协同平台审核意见的函（简称“多规合一意见”）、建设工程设计方案、建设工程设计方案审查意见、规划意见复函、建设工程规划许可证、建设工程竣工备案资料等。
无任何合同文件，包括但不限于国有建设用地使用权出让合同及补充协议、 转让合同和租赁合同，以及地价款缴纳票据和完税凭证、国有建设用地划拨决定书等；房地产买卖合同、契税发票、测绘成果等。且经与属地规自部门核查，也不符合地区控制性规化。
2、无资料，符合规划
无权属文件，包括但不限于《国有土地使用证》、《不动产权证书》、《房地产权证》，无法取得不动产登记机构调取的不动产登记簿等不动产登记资料。
无任何规划资料，包括但不限于项目立项批复或核准文件、建设用地规划 许可证、建设项目用地预审与选址意见书、建设项目规划条 件（土地储备供应）、“多规合一 ”协同平台审核意见的函（简 称“多规合一意见”）、建设工程设计方案、建设工程设计方案审查意见、规划意见复函、建设工程规划许可证、建设工程竣工备案资料等。
无任何合同文件，包括但不限于国有建设用地使用权出让合同及补充协议、 转让合同和租赁合同，以及地价款缴纳票据和完税凭证、国有建设用地划拨决定书等；房地产买卖合同、契税发票、测绘成果等。
但经与属地规自部门核查，符合地区控制性规化。且历史存在期限较久，在2008年1月1日（《中华人民共和国城乡规划法》实施之日）前建成的，并有存在必要性的房屋。
（二）有部分或齐全的相关申报资料，但未办理产权登记的房屋
1、资料不全符合规划，未办理产权登记
1.1.因历史原因。
1.2.企业改制。
1.3企业转让、变更。
1.4资料遗失。
2、资料齐全但规划调整，未办理产权登记
2.1有相关的权属申报资料，但因超规建设（企业原因），未办理产权登记。
2.2有相关的权属申报资料，但因规划用途、容积率调整（政府原因），未办理产权登记。
2.3有相关的权属申报资料，因权属不清、债务、经济纠纷等（第三方 ）原因未办理产权登记。
相关法律法规、规范标准、政策依据
（一）《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发[2011]27号，自2011年5月27日起施行）；
（二）《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（京建法[2012]19号，自2012年7月1日起施行）；
（三）《关于印发<北京市旧城区改建房屋征收实施意见>的通知》（京建发〔2013〕450 号）；
（四）《北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法》(京建法[2016]19号，自2017年2月15起施行)；
（五）《自然资源部办公厅关于印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知》（自然资办函〔2019〕922号，自2019年5月31起施行）；
（六）《北京市住房和城乡建设委员会关于进一步做好国有土地上房屋征收补偿决定有关工作的通知》（京建法〔2021〕2号）；
（七）关于发布《土地房地产类评估委托鉴定评估规范指南》的通知（北估秘[2022]001号，自2022年6月21起施行）；
（八）关于发布《北京市协议出让涉及的划拨地价评估技术指引（试行）》的通知（北估秘[2022]002号，自2022年7月18起施行）；
（九）《关于进一步规范国有土地上非住宅房屋征收评估与补偿工作的通知（试行）》（京建法〔2023〕4号，自2023年7月1起施行）。
未经登记无手续房屋处理原则
依据《暂行办法》第四条“对于未经登记的建筑，应当按照区人民政府的认定、处理结果进行评估。”，给出了无手续未登记建筑房屋处理的方向。具体如何认定处理，各区县在实施过程中，普遍采取一事一议、尊重历史、客观审慎的原则开展工作，常见的处理原则如下：
(一) 权责相当原则
征收范围内对未经登记、规划用途调整的非住宅房屋认定、处理应由属地区人民政府作出，采取权责相当原则，即不得随意认定、处理，也不得随意变更认定、处理确定的产权人。
被征收房屋用途的认定，按照房屋产权证明文件上记载的用途确定。房屋产权证明文件上没有记载用途的，按照规划部门批准用途确定。没有规划部门批准用途的，按照土地用途确定。
被征收房屋建筑面积的认定，按照房屋产权证明文件上记载的建筑面积确定；未取得房屋产权证明的房屋，按照区政府对未经登记房屋认定的建筑面积予以确定。
（二） 依据充分原则
统一非住宅房屋用途认定需依据充分。明确无论征收什么性质的非住宅房屋，评估时应坚持房地一体，房屋用途统一与市基准地价土地用途分类相对应，区分为商业、办公、工业和公共服务四大类，并细化对应到二级分类，解决非住宅房屋用途认定标准不统一问题。
征收整体房地产中部分房屋和土地，如果委托评估范围未登记相应面积，征收人应委托有资质测绘机构进行面积测绘，以此确保评估范围准确，且依据充分。评估作业时应将被征收部分与整体房地产综合考虑，可采用征收部分单独评估、整体分割评估、整体价值减损评估中的一种方式确定。
（三）价值对等原则
评估国有非住宅房屋需根据登记或认定用途，由具有相应资质房地产估价机构，依据相关估价规范、技术标准，采取合理估价方法，客观评估被征收房地产价值，且不低于类似房地产的市场价值。
评估对已经登记的非住宅房屋，改变原用途符合当时市级政策的，可以进行用途调整。补偿时按相应房屋评估价值扣减应补缴地价款，若被征收人提供补缴相应地价款手续，则不予扣减。
房屋征收过程中针对相关情况的处理建议
(一) 无资料，不符合规划
无论是线性工程如道路、绿化、河道、高压线，还是房改旧改整片开发的征收项目，可由县区级人民政府的城市规划部门依法按程序认定违章、违法建筑，针对认定违建房屋由人民政府组织相关部门予以强执无偿拆除；也可由原建设或使用方限期自行拆除，如在规定限期内自行拆除的，可适当给予一定的拆除奖励费用，各区县在执行时根据各区的财政资金或实施难易程度自行统筹制定奖励补助标准。
（二） 无资料，符合规划
针对符合地区控规，由于历史原因一直保持至现在的未经登记的无手续房屋。可以经政府相关部门认定后，参照现状或规划用途认定给予补偿，也要与有证房屋有所区分，审慎补偿房屋重置成新价。
涉及军产时，建议遵循部队相关房地产政策法规执行。
（三）资料不全，符合规划
针对因历史、企业改制、资料遗失等原因造成产权申报资料不全，无法办理产权登记的情况。可在分析其历时资料的基础上，参考以往实操案例，建议对于未经登记的非住宅房屋，依据土地权属审查结论或其他相关文件进行认定，无法提供上述文件及证明的，由区人民政府结合规自部门、房屋管理部门、被征收人出具有效证明文件以及相关证据材料研究确定。但在补偿时，建议扣减房屋评估价值的10-15%；如同时改变用途，比照前款再扣减房屋评估价值的20-25%。
（四） 资料齐全，但规划调整
1. 因超规建设无法办理相关权属证明，超出部分若能补交罚款变更为合法，方可进行补偿；若不准许办理，需给予重置成新价补偿或不给与补偿。
2. 因规划用途、容积率调整（政府原因），未办理相关权属证明的，应先补交地价款，变为合法后可据实按变更后用途进行补偿。也可考虑按认定合法规划用途，测算确定补偿额，再扣除需补缴地价款。
3. 针对因权属不清、债务、经济纠纷等原因无法办理权属证明的房屋。建议在取得相关法院及仲裁机构判决结果后，依据判决结果进行合理补偿。
结语：
未经登记的无手续房屋作为历史发展过程中的既定产物，其情况复杂。我们建议在认定时重点考虑历史房屋建设时间、建设依据，审批及实施管理情况，政府及行业部门批准和管理情况，以及现状使用用途等因素。目前各区县在实施时也探索了按年代处理的方式,建议在后续城市更新发展过程中涉及征收、收储、收购项目时，多征求相关方建议，引入更多专业意见，相互交流、审慎处理，研究制定出更科学的方式方法，按照不让违法者获利，维护社会管理秩序的原则，依法妥善地进行分类处置。
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